Face à la complexité des situations migratoires, le droit français offre une voie de régularisation spécifique : l’admission exceptionnelle au séjour. Ce mécanisme juridique permet aux étrangers en situation irrégulière d’obtenir un titre de séjour sous certaines conditions strictes, malgré leur entrée ou leur maintien irrégulier sur le territoire. Entre pouvoir discrétionnaire de l’administration et protection des droits fondamentaux, cette procédure constitue un enjeu majeur du contentieux des étrangers. La jurisprudence a progressivement défini les contours de ce dispositif, oscillant entre rigueur juridique et considérations humaines. Examinons les fondements, conditions et évolutions jurisprudentielles de cette procédure d’exception qui cristallise les tensions entre politique migratoire restrictive et impératifs humanitaires.
Fondements juridiques et évolution historique de l’admission exceptionnelle au séjour
L’admission exceptionnelle au séjour trouve son fondement légal dans l’article L.435-1 et suivants du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Cette disposition constitue une dérogation au principe selon lequel un étranger doit être en situation régulière pour solliciter un titre de séjour. Historiquement, cette procédure s’inscrit dans la continuité des différentes vagues de régularisation qu’a connues la France depuis les années 1970.
Avant sa codification formelle, cette possibilité existait sous forme de circulaires administratives, notamment la circulaire du 8 février 1994 qui évoquait déjà des considérations humanitaires. C’est la loi du 11 mai 1998, dite « loi RESEDA » ou « loi Chevènement », qui a véritablement institutionnalisé cette procédure en introduisant l’article 12 bis 7° dans l’ordonnance du 2 novembre 1945, permettant la délivrance d’une carte de séjour temporaire à l’étranger dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d’autoriser son séjour porterait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale.
La loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a ensuite créé l’admission exceptionnelle au séjour telle que nous la connaissons aujourd’hui, en distinguant deux voies principales : la régularisation par le travail et celle fondée sur des considérations humanitaires ou des motifs exceptionnels. Cette dualité reflète la tension permanente entre les préoccupations économiques et les considérations humanitaires qui caractérisent la politique migratoire française.
Plusieurs textes sont venus préciser les modalités d’application de ce dispositif, notamment la circulaire Valls du 28 novembre 2012, qui a tenté d’harmoniser les pratiques préfectorales en établissant des critères plus précis pour l’admission exceptionnelle au séjour. Cette circulaire a constitué un tournant en proposant une approche plus objective et transparente, tout en maintenant le caractère discrétionnaire de la décision préfectorale.
La loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a recodifié ces dispositions dans le CESEDA, sans en modifier substantiellement la philosophie. Elle a toutefois renforcé certaines garanties procédurales et clarifié les critères d’appréciation des situations.
Le caractère exceptionnel réaffirmé
Malgré ces évolutions législatives, le Conseil d’État a constamment rappelé le caractère dérogatoire de cette procédure. Dans un arrêt du 4 février 2015 (n°383267), la haute juridiction administrative a souligné que « l’admission exceptionnelle au séjour constitue une mesure gracieuse prise selon des considérations d’opportunité ». Cette position jurisprudentielle confirme que cette procédure ne constitue nullement un droit pour les étrangers en situation irrégulière, mais bien une faculté laissée à l’appréciation de l’administration.
Les conditions d’admission au titre de la vie privée et familiale
L’admission exceptionnelle au séjour fondée sur la vie privée et familiale constitue l’une des voies principales de régularisation. Elle s’appuie sur l’article L.435-1 du CESEDA et fait écho à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale.
Cette voie de régularisation implique une évaluation minutieuse de l’intensité des liens personnels et familiaux développés en France. Le juge administratif procède à une analyse in concreto, prenant en compte un faisceau d’indices pour apprécier l’ancrage de l’étranger dans la société française.
- La durée de présence sur le territoire français
- L’intensité et la stabilité des liens familiaux
- Le degré d’intégration dans la société française
- Les attaches conservées avec le pays d’origine
La jurisprudence a progressivement affiné ces critères. Ainsi, dans un arrêt du 24 juillet 2019 (n°423272), le Conseil d’État a considéré que la présence d’un enfant scolarisé depuis plusieurs années constitue un élément déterminant dans l’appréciation des liens privés et familiaux. De même, dans une décision du 10 juin 2020 (n°435594), la haute juridiction administrative a précisé que l’existence d’une vie familiale effective avec un conjoint français pouvait justifier une admission exceptionnelle, même en cas d’entrée irrégulière récente.
L’ancienneté de la présence en France
L’ancienneté de la présence sur le territoire français constitue un critère fondamental. La circulaire Valls de 2012 évoquait une durée de cinq ans comme référence, mais la jurisprudence a montré une approche plus nuancée. Dans un arrêt du 21 décembre 2018 (n°419993), le Conseil d’État a jugé qu’une présence de trois ans pouvait suffire lorsqu’elle s’accompagnait d’une forte intégration sociale et professionnelle.
La preuve de cette présence revêt une importance capitale. Les tribunaux administratifs exigent des preuves tangibles et continues : bulletins de salaire, attestations d’hébergement, documents médicaux, relevés bancaires, etc. Dans un jugement du 5 mars 2021, le Tribunal administratif de Paris a ainsi rejeté une demande en raison de l’absence de preuves suffisantes pour attester d’une présence continue, malgré des témoignages de proches.
L’intégration dans la société française
Au-delà de la simple présence physique, l’intégration dans la société française constitue un critère déterminant. Cette intégration s’apprécie à travers plusieurs facteurs : la maîtrise de la langue française, l’insertion sociale, le respect des valeurs de la République, et l’absence de menace à l’ordre public.
La Cour administrative d’appel de Versailles, dans un arrêt du 17 novembre 2020, a ainsi valorisé le parcours d’un étranger ayant appris le français, participé à des activités associatives et culturelles, et entretenant des relations sociales diversifiées avec des ressortissants français. À l’inverse, la Cour administrative d’appel de Lyon a confirmé, dans une décision du 3 février 2022, le refus d’admission exceptionnelle pour un étranger ne parlant pas français après huit ans de présence et vivant en vase clos au sein de sa communauté d’origine.
Ces décisions illustrent l’importance accordée par les juges à une intégration véritable, au-delà de la simple durée de présence. La volonté d’intégration doit se manifester par des actes concrets et vérifiables, démontrant un ancrage réel dans la société française.
L’admission exceptionnelle au séjour par le travail : critères et enjeux
La régularisation par le travail constitue le second pilier de l’admission exceptionnelle au séjour, codifiée à l’article L.435-3 du CESEDA. Cette voie répond à une double logique : répondre aux besoins économiques de certains secteurs en tension et permettre la régularisation d’étrangers déjà insérés dans le tissu économique français.
Pour bénéficier de cette procédure, l’étranger doit justifier d’une présence minimale en France, généralement de plusieurs années, et surtout d’une activité professionnelle effective. La circulaire Valls de 2012 évoquait une durée de présence de cinq ans et une activité salariée d’au moins huit mois durant les deux dernières années ou de trente mois durant les cinq dernières années.
La jurisprudence a confirmé l’importance de l’insertion professionnelle réelle. Dans un arrêt du 14 juin 2019, la Cour administrative d’appel de Marseille a validé la régularisation d’un travailleur présent depuis quatre ans seulement, mais ayant exercé une activité continue dans un secteur en forte tension (aide à domicile). À l’inverse, le Conseil d’État, dans une décision du 28 mai 2021 (n°447948), a confirmé un refus de régularisation pour un étranger justifiant d’une présence de six ans mais d’une activité professionnelle trop intermittente et précaire.
L’exigence d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche
La présentation d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche constitue une condition sine qua non de la régularisation par le travail. La jurisprudence exige que ce contrat soit réel et sérieux, correspondant à un emploi effectif et stable.
Dans un arrêt du 7 décembre 2020, la Cour administrative d’appel de Nantes a rejeté un recours contre un refus de régularisation en raison du caractère artificiel du contrat de travail présenté, conclu avec une entreprise dirigée par un membre de la famille du demandeur et ne correspondant pas à un besoin réel de l’entreprise. Cette décision illustre la vigilance des juges face aux risques de détournement de la procédure.
Le contrat de travail doit remplir certaines conditions :
- Être à durée indéterminée ou à durée déterminée d’au moins 12 mois
- Prévoir une rémunération au moins égale au SMIC
- Correspondre aux qualifications et à l’expérience professionnelle du demandeur
- Concerner idéalement un métier figurant sur la liste des métiers en tension
Le rôle des métiers en tension
L’exercice d’un métier en tension, c’est-à-dire un métier pour lequel les employeurs rencontrent des difficultés de recrutement, constitue un élément favorable à la régularisation. Ces métiers sont répertoriés dans des listes régionales établies par arrêté.
La jurisprudence accorde une attention particulière à cette dimension économique. Dans un arrêt du 18 février 2022, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé un refus de régularisation opposé à un travailleur du BTP, soulignant que ce secteur connaissait des difficultés de recrutement chroniques dans la région concernée.
Toutefois, le Conseil d’État a rappelé, dans une décision du 11 juin 2021 (n°450976), que l’exercice d’un métier en tension ne créait pas un droit automatique à la régularisation, mais constituait seulement un élément d’appréciation parmi d’autres. Cette position confirme le caractère discrétionnaire de l’admission exceptionnelle au séjour, même lorsque des considérations économiques plaident en faveur de la régularisation.
La valorisation des compétences professionnelles et de l’expérience acquise en France joue un rôle déterminant. Les juges sont sensibles aux parcours professionnels cohérents, témoignant d’une véritable insertion dans le marché du travail français et d’une progression dans les qualifications et responsabilités.
Le pouvoir discrétionnaire de l’administration et son contrôle juridictionnel
L’admission exceptionnelle au séjour se caractérise par le pouvoir discrétionnaire reconnu à l’administration, en l’occurrence aux préfets. Ce pouvoir discrétionnaire signifie que l’autorité administrative dispose d’une marge d’appréciation dans l’examen des demandes, sans être tenue d’accorder un titre de séjour même lorsque les conditions légales semblent réunies.
Le Conseil d’État a constamment réaffirmé ce principe. Dans un arrêt de principe du 4 février 2015 (n°383267), la haute juridiction administrative a jugé que « l’admission exceptionnelle au séjour constitue une mesure gracieuse prise selon des considérations d’opportunité ». Cette formulation souligne le caractère facultatif de la régularisation et l’absence de droit subjectif pour les demandeurs.
Ce pouvoir discrétionnaire se traduit par des disparités territoriales significatives dans les pratiques préfectorales. Une étude menée par la Cimade en 2020 révélait ainsi des taux d’acceptation variant de 15% à 85% selon les départements, pour des situations comparables. Ces disparités ont été critiquées par le Défenseur des droits dans plusieurs rapports, pointant une rupture d’égalité devant la loi.
L’étendue du contrôle juridictionnel
Face à ce pouvoir discrétionnaire, quel contrôle le juge administratif peut-il exercer ? La jurisprudence a progressivement défini les contours de ce contrôle, oscillant entre respect de la marge d’appréciation de l’administration et protection des droits fondamentaux des étrangers.
Traditionnellement, le juge exerçait un contrôle restreint, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. Cette position a été nuancée par plusieurs évolutions jurisprudentielles. Dans un arrêt du 24 novembre 2017 (n°407084), le Conseil d’État a jugé que le refus d’admission exceptionnelle au séjour pouvait faire l’objet d’un contrôle de proportionnalité lorsqu’était en jeu le respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Cette évolution a été confirmée et amplifiée dans une décision du 21 décembre 2018 (n°420393), où le Conseil d’État a précisé que « s’il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, si la situation de l’intéressé justifie, compte tenu de l’ensemble des éléments de sa situation personnelle, qu’il soit admis exceptionnellement au séjour, le juge exerce un contrôle entier sur cette appréciation lorsqu’est en cause le droit au respect de la vie privée et familiale ».
Cette jurisprudence marque un renforcement significatif du contrôle juridictionnel, qui passe d’un contrôle restreint à un contrôle normal lorsque sont en jeu des droits fondamentaux. Elle témoigne de la volonté du juge de concilier le pouvoir discrétionnaire de l’administration avec la protection effective des droits garantis par les conventions internationales.
Les obligations procédurales de l’administration
Si le fond de la décision relève largement du pouvoir discrétionnaire, l’administration est néanmoins tenue de respecter certaines obligations procédurales, dont le non-respect peut entraîner l’annulation de la décision de refus.
Ainsi, dans un arrêt du 15 mars 2019, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé un refus de régularisation au motif que la préfecture n’avait pas procédé à un examen particulier et complet de la situation personnelle du demandeur. De même, le Conseil d’État, dans une décision du 4 juin 2021 (n°447948), a rappelé l’obligation pour l’administration de motiver suffisamment les refus d’admission exceptionnelle au séjour, en précisant les éléments de fait et de droit justifiant la décision.
La jurisprudence exige par ailleurs que l’administration respecte le principe du contradictoire et permette au demandeur de faire valoir l’ensemble des éléments susceptibles d’appuyer sa demande. Dans un arrêt du 9 novembre 2020, la Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi annulé un refus de régularisation au motif que le demandeur n’avait pas été mis en mesure de compléter son dossier par des pièces justificatives supplémentaires.
Les évolutions récentes et perspectives de la régularisation exceptionnelle
L’admission exceptionnelle au séjour connaît des évolutions significatives, tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre. Ces transformations s’inscrivent dans un contexte de tensions croissantes autour des questions migratoires et de recherche d’un équilibre entre contrôle des flux et respect des droits fondamentaux.
La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a modifié certains aspects de la procédure, notamment en renforçant les exigences linguistiques pour l’obtention d’un titre de séjour. Cette évolution témoigne d’une volonté politique de conditionner davantage la régularisation à une intégration effective dans la société française.
Plus récemment, la loi du 25 juillet 2023 relative au contrôle de l’immigration a introduit des modifications substantielles, avec notamment la création d’un titre de séjour « métiers en tension » qui systématise partiellement la régularisation par le travail dans certains secteurs économiques en difficulté de recrutement. Cette évolution marque une reconnaissance accrue des enjeux économiques dans la politique migratoire française.
La jurisprudence récente témoigne d’une prise en compte croissante de l’intérêt supérieur de l’enfant dans les décisions de régularisation. Dans un arrêt du 7 décembre 2022, le Conseil d’État a ainsi annulé un refus de régularisation opposé aux parents d’un enfant scolarisé depuis plusieurs années et parfaitement intégré, considérant que le déracinement de l’enfant aurait des conséquences disproportionnées sur son développement et son équilibre.
Les défis contemporains de la régularisation
L’admission exceptionnelle au séjour fait face à plusieurs défis majeurs qui interrogent son efficacité et sa légitimité.
Le premier défi concerne l’harmonisation des pratiques préfectorales. Malgré les circulaires et instructions ministérielles, les disparités territoriales demeurent considérables, créant une forme de « loterie géographique » critiquée tant par les associations de défense des droits des étrangers que par des institutions comme le Défenseur des droits. Dans son rapport annuel 2022, ce dernier recommandait « l’élaboration d’un référentiel national précis et contraignant » pour encadrer le pouvoir discrétionnaire des préfets.
Le deuxième défi porte sur l’articulation entre régularisation exceptionnelle et voies légales d’immigration. L’importance prise par l’admission exceptionnelle au séjour témoigne des limites des voies légales d’entrée en France, qui ne répondent pas toujours aux réalités migratoires contemporaines. Ce constat pose la question d’une réforme plus globale du système d’immigration légale.
Enfin, le troisième défi concerne la sécurisation des parcours des personnes régularisées. Obtenir un titre de séjour ne constitue que la première étape d’un processus d’intégration durable. Or, les études montrent que les personnes régularisées par la voie exceptionnelle rencontrent souvent des difficultés particulières d’accès aux droits sociaux, à l’emploi stable ou au logement.
Les perspectives d’évolution législative et jurisprudentielle
Plusieurs évolutions se dessinent pour l’avenir de l’admission exceptionnelle au séjour.
Sur le plan législatif, les débats actuels au Parlement et les propositions de réforme du CESEDA laissent entrevoir une possible codification plus précise des critères de régularisation, réduisant la marge d’appréciation discrétionnaire des préfets. Cette évolution s’inscrirait dans une tendance plus large à l’objectivation du droit des étrangers, observable dans plusieurs pays européens.
Sur le plan jurisprudentiel, l’influence croissante du droit européen et international pourrait conduire à un renforcement du contrôle juridictionnel. La Cour européenne des droits de l’homme a développé une jurisprudence exigeante sur le respect de la vie privée et familiale des étrangers, qui irrigue progressivement le droit interne. De même, la Cour de justice de l’Union européenne a rendu plusieurs arrêts significatifs sur les droits des ressortissants de pays tiers, notamment concernant les parents d’enfants citoyens européens.
Enfin, l’émergence de nouveaux fondements de régularisation se dessine. La question environnementale, avec l’apparition de réfugiés climatiques, ou les considérations sanitaires, mises en lumière par la pandémie de COVID-19, pourraient conduire à élargir les motifs d’admission exceptionnelle au séjour. Ces évolutions témoigneraient d’une adaptation du droit aux réalités contemporaines des migrations internationales.
Vers une redéfinition de l’exceptionnalité dans le droit des étrangers
L’admission exceptionnelle au séjour pose une question fondamentale : que signifie l' »exceptionnalité » dans un contexte où des dizaines de milliers de personnes sont régularisées chaque année par cette voie ? Cette contradiction apparente invite à repenser la place de ce mécanisme dans l’architecture globale du droit des étrangers.
La doctrine juridique s’est emparée de cette question, soulignant le paradoxe d’un dispositif conçu comme exceptionnel mais devenu structurel dans la gestion des flux migratoires. Comme le note le professeur Serge Slama dans un article de 2020, « l’exception est devenue la règle, témoignant des limites d’un système qui refuse de reconnaître la réalité des migrations contemporaines ».
Cette tension entre l’exceptionnalité proclamée et la régularité pratique du dispositif se manifeste dans la jurisprudence. Le Conseil d’État, tout en rappelant régulièrement le caractère discrétionnaire de l’admission exceptionnelle, a progressivement encadré ce pouvoir discrétionnaire par des exigences procédurales et substantielles croissantes.
L’évolution des terminologies juridiques témoigne de cette ambivalence. La loi parle d' »admission exceptionnelle », les circulaires de « régularisation », les préfectures d' »examen de situation » et les associations de « droit à la régularisation ». Ces variations sémantiques reflètent les différentes conceptions de la nature et de la finalité du dispositif.
Entre politique migratoire et droits fondamentaux
L’admission exceptionnelle au séjour cristallise les tensions entre deux logiques parfois contradictoires : celle de la politique migratoire, qui vise à réguler les flux d’entrée et de séjour sur le territoire, et celle des droits fondamentaux, qui impose le respect de certaines garanties indépendamment du statut administratif des personnes.
La Cour européenne des droits de l’homme a joué un rôle majeur dans cette dialectique. Dans l’arrêt Jeunesse c. Pays-Bas du 3 octobre 2014, la Cour a rappelé que « si les États ont le droit de contrôler l’entrée des non-nationaux sur leur territoire, ils doivent néanmoins, dans l’exercice de ce droit, tenir compte de leurs obligations internationales, notamment celles découlant de la Convention européenne des droits de l’homme ».
Cette jurisprudence européenne a influencé l’approche des juridictions françaises. Le Conseil d’État, dans une décision du 10 juin 2020 (n°435594), a ainsi jugé qu’un refus de régularisation pouvait être annulé s’il portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, même lorsque l’étranger ne remplissait pas formellement les conditions légales d’admission au séjour.
Cette évolution témoigne d’une prise en compte croissante des droits fondamentaux dans l’appréciation des situations individuelles, relativisant la dimension discrétionnaire de l’admission exceptionnelle au séjour.
Vers une approche plus objective et transparente
Face aux critiques sur l’opacité et les disparités des pratiques préfectorales, une tendance à l’objectivation des critères de régularisation se dessine. Cette évolution répond à une exigence de transparence administrative et de sécurité juridique pour les demandeurs.
Plusieurs préfectures ont ainsi publié sur leur site internet des guides détaillant précisément les critères et pièces justificatives attendus pour une demande d’admission exceptionnelle au séjour. Cette démarche de transparence, saluée par le Défenseur des droits, contribue à réduire l’arbitraire et à faciliter l’accès au droit pour les personnes concernées.
La jurisprudence récente encourage cette objectivation. Dans un arrêt du 15 mars 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon a ainsi annulé un refus de régularisation au motif que la préfecture n’avait pas explicité les critères ayant guidé sa décision, empêchant tout contrôle juridictionnel effectif.
Cette tendance à l’objectivation des critères pose néanmoins la question de la préservation d’une marge d’appréciation nécessaire pour tenir compte de la singularité des situations individuelles. L’équilibre entre règles objectives et appréciation au cas par cas constitue l’un des défis majeurs de l’évolution future du dispositif.
En définitive, l’admission exceptionnelle au séjour illustre les tensions inhérentes au droit des étrangers contemporain, entre souveraineté nationale et protection des droits fondamentaux, entre rigueur juridique et considérations humanitaires. Son évolution témoigne d’une recherche permanente d’équilibre entre ces impératifs parfois contradictoires, dans un contexte migratoire en constante mutation.